关于农村承包地有偿退出相关问题的再思考
朱志熙 高级合伙人
摘要：允许农村承包地有偿退出是大势所趋，通过对一起农村承包地有偿退出案例的分析，发现目前农村承包地有偿退出改革面临着如何激发农民退地积极性、补偿标准如何确定、补偿资金如何筹集、如何吸引第三方投资人承包农村土地等问题。针对上述问题，提出了应确定承包地退出的补偿金计算依据，建立农村承包地有偿退出交易市场，设立专项扶持基金，明确承包地补偿金的发放方式，建立反悔机制等方面的建议，以期对农村承包地有偿退出改革有所借鉴。
关键词：农村承包地；有偿退出 补偿标准
日前，笔者以法律顾问的身份全程参与了武汉某公司以有偿退出后承接方式承包武汉市黄陂区某村农村集体土地（下称黄陂有偿退出案）的整个过程。笔者试图以亲身经历的黄陂有偿退出案为突破口，对农村承包地有偿退出改革目前面临的问题进行了初步分析，并提出了若干初步解决办法，以期对农村承包地有偿退出改革能有所帮助。
一、黄陂有偿退出案的背景及操作流程
2007年，武汉某公司以土地流转方式承接黄陂区某村集体土地118亩，该公司自承接土地后先后投资人民币3000余万元，而土地承包权到2028年到期，如届时不能顺利的取得土地经营权，则该公司前期投入会存在巨大风险。所以，客观上该公司存在永久获得先期流转的118亩土地的承包权的诉求。
2017年7月13日，农业部等国家十四部门联合下发了《关于农村改革试验区拓展试验任务的批复》（农办政【2017】7号），将黄陂区作为农村土地承包经营权有偿退出试点。武汉某公司作为首批试点单位进行了试点改革。具体为：1、对118亩土地对应的50余户原承包农户逐一摸底，摸清有偿退出意愿；2、由武汉某公司按现行土地征收补偿单价将总补偿款以借款形式借给黄陂区某村；3、黄陂区某村与相关农户签订有偿退出协议，补偿标准按现行土地征收补偿单价补偿；4、黄陂区某村召开村民代表大会并经三分之二村民代表同意形成决议：同意黄陂区某村与武汉某公司签订土地承包合同，同意相关土地如被国家征收或占用，则相关补偿全部归武汉某公司；5、武汉某公司与黄陂区某村签订土地承包合同，承包费与黄陂区某村前期借款据实冲抵；6、黄陂区某村到相关部门办理原承包农户土地承包权注销登记，并对武汉某公司承包黄陂区某村土地进行承包权登记。
综观整个操作流程，笔者认为，黄陂有偿退出案已超越了《中华人民共和国农村土地承包法》（下称农村土地承包法）的相关规定。
农村土地承包法要么在承包主体（如第二章限定为集体经济组织成员）上，要么在承包对象（如第三章限定为四荒用地）上作了相关限定。所以，黄陂有偿退出案属于超越现行农村土地承包法的关于农村承包地有偿退出的先试先行的探索。
二、我国农村承包地有偿退出改革势在必行
目前，我国农村承包地有偿退出改革势在必行。但是，为什么农村土地承包法却未对农村承包地有偿退出作出规定？笔者认为，最大的原因可能是国家在农村土地有偿退出相关制度未建立并完善的情况下不敢先行对农村土地有偿退出作出法律规定。农村土地改革不仅是经济问题，更是政治问题。承包地是农民的命根子，在社会保障体系尚不完备的情况下，承包地更是社会保障的最后防线。
所以，如在相关配套制度尚未建立并完善时仓促上马，稍有不慎就会产生大量失业、失地的流民，进而重蹈拉美国家在城市化进程中遍地都是“贫民窟”的覆辙。而这显然违背了改革的初衷。因此，实行我国农村承包地有偿退出改革非常必要，其原因主要有：
（一）大量劳动力迁移至城市造成了土地浪费
自改革开放始，我国即进入持续性的城市化通道，大量的农民迁移到城市，从事工业生产、城市建设、市政服务等各行各业。而且这种城市化进程远未结束，还要持续相当长的一个时期。但是，这些进城农民绝大多数在农村是拥有承包地的，其结果要么抛荒，要么粗放经营，造成严重的土地浪费。另一方面，由于进城农民承包土地无法有偿退出，无法得到一笔资金用于社会保障、改善住房、创业等用途，直接降低其城市生活质量，形成新的社会不稳定因素。
（二）家庭联产承包制一定程度上限制了农业生产力的发展。
首先，土地面积的细碎化直接制约了农业产业化。我国农户每户的土地面积较小，位置也较分散，土地细碎化的现状决定了如果要实施规模化生产，则达成协议的运行成本较高。拿黄陂有偿退出案为例，武汉某公司承包的土地虽只有118亩，但所涉农户达50余户，单纯依靠50余户达成统一的规模化经营显然是不现实的。
其次，经营方式的小农化、粗放化决定了资金投入的低度化。还是以黄陂有偿退出案为例，武汉某公司自2007年经营承包地以来，先后投入达人民币3000余万元，原50余户承包农户不可能有如此投入，正是因为武汉某公司的巨额投入，才使得其产品在市场上具备极大竞争力。纵观全球，凡是农业发达、生产效率高的国家，无论是美国还是以色列，均离不开巨额资金的支持。如果没有国家补贴，没有贸易关税壁垒，以我国农业现状，早就被农业发达国家打得落花流水。但是，我国的农业也不可能永远生活在襁褓中，等到危机来临时再进行改革，则很可能错过了战略窗口期，最终还是会影响国家安全及社会稳定。所以，农业的产业化、现代化的发展大势也逼着我们要进行农村承包地的有偿退出改革。
再次，如果不进行改革，则很难吸引农业资本真正进入农业市场。有观点认为，土地经营权流转不是一样可以吸引农业资本吗？对此笔者难以苟同，具体而言，如果只是土地经营权的流转，则无论是流转费用还是流转期限都会存在与各个原承包农户协商的过程，更不要说如土地被国家征收后的赔偿，更是难以协商。而这些顾虑对于土地承包而言是不存在的，因为原承包农户一旦有偿退出后，承包地再发包给投资人，则原承包农户与该承包地无任何关系，这也是最吸引农业资本进入农业市场的动因。
三、目前农村承包地有偿退出改革面临的问题
1、如何激发农民退地积极性。
目前农民主要分为三类，一类是已进城务工的农户。这类农户普遍在城市有相对固定的职业、固定的住所，但并未真正融入城市，自身极度缺乏安全感。这些农户如果没有得到补偿或者补偿过低，那么他们宁可让土地抛荒也不会轻易将承包地退出。另一类是既在外打工又在农村务农的两栖农户，这类农户虽然未将土地抛荒，但经营方式也是低投入式、粗放型，根本没想在农业上有什么发展，但如果没有一定的补偿他们也不会退出承包地的。第三类是年龄较大又无其他技能的农户，这类农户虽然农业产出有限，但土地毕竟是他们的命根子，对土地更是眷念，如果没有一定的补偿更是不会退出土地。这三类农户在没有一定补偿的情况下都不会轻易将承包地退出。
2、补偿标准如何确定的问题。
通过刚才的分析已经很明确，农村承包地退出如果没有一定的补偿金介入，则根本不可能推进下去。但补偿金如何确定又是一个很大的问题。对于农民来说，承包地是他们最大的财产，补偿标准如过低，那么他们宁可抛荒也不会退地。但补偿标准如过高，那么不管是村集体，还是政府部门，抑或是第三方投资人。是否有能力或者有意愿承担过高补偿金也是很大问题。有观点认为能否进行市场调节，以市场确定的价格来定。笔者认为不妥，因为没有一个成熟的承包地交易市场，无法发现一个公平合理的交易价格，最终的结果要么退出方要价过高，交易无法达成；要么成交价过低，损害了农民的利益。如果农民得到的补偿过少，则无法解决其社会保障、子女上学、创业启动资金等一系列问题，最终必然导致社会稳定问题。
3、补偿资金如何筹集的问题。
从法律关系来说，农民退地的回收主体是村集体，那么补偿主体理应是村集体。但从全国范围来看，有钱的村集体基本没有多少承包地，承包地多的村集体基本上没什么积累，所以让村集体承担承包地补偿金虽合理合法但不可行。拓宽思路筹集补偿资金是目前当务之急。
4、如何吸引第三方投资人承包农村土地问题。
吸引第三方投资人承包农村土地主要面临两个问题：一是承包费即使合理（按土地征收价）也可能超出其成本预算，在政府没有相关优惠政策的情况下第三方投资人出于商业利益考虑也不可能承包农村土地。二是农民所退承包地不集中成片，无法实现规模经营，在没有好的处理办法的情况下，第三方投资人也不会承包农村土地。
四、解决农村承包地有偿退出问题的几点建议
（一）以政府部门颁布的最新的土地征收价格作为承包地退出的补偿金计算依据
当然，承包地由于区位地段的不同其土地征收价格也会不同，实务中均以各自承包地所处地段土地征收价格确定补偿价。
有观点认为，补偿金价格一应考虑土地类型、地理位置、实际生产能力；二应考虑第二轮承包期剩余年限；三应参照当地土地流转价格和国家征收同类土地的补偿价格。笔者对上述观点实难苟同，笔者认为，农村土地有偿退出补偿价格只应以国家征收同类土地的补偿价格作为计算依据。理由如下：
其一、如果按上述条件操作，笔者认为很难实行下去。因为上述条件弹性太大，按上述条件计算的补偿价格不可能是一个各方都能接受的价格。村集体作为回收方（实际出资人为第三方投资人）面对的是形形色色想法不一的众多农户，各自的利益诉求是不一致的，一旦补偿标准有弹性，则势必难以达成合意，有偿退出改革也无法推进。黄陂有偿退出案之所以进展顺利，就是因为补偿标准明确、合理、合法，最终才使得农户与村集体顺利地签订了有偿退出合同。
其二、承包地有偿退出从法律效果上来看与承包地征收的效果是一样的，承包地一旦退出即为永久丧失权利，与农户再无任何关系，与承包地被征收的效果是一样的，所以，从权利义务对等的角度讲，也应按土地征收价格计算补偿金。
其三、如以低于承包地被征收的价格操作承包地有偿退出，一旦该退出承包地被国家征收，且补偿金额高于退出补偿价，则原退出农户很可能会向村集体及新的承包人主张权利，形成新的不稳定因素。
（二）建立区县一级政府部门牵头的农村承包地有偿退出交易市场。
要使农村承包地有偿退出改革能够顺利推进，即农户愿意退，第三方投资人愿意进，必须建立一个既服务于农户又服务于第三方投资人的承包地有偿退出交易市场。交易市场的操作流程如下：
第三方投资人如在该区县有意以承包方式经营相关土地，则第三方投资人将有意土地相关信息报区县承包地交易中心；同时，拟退地农户也将其拟退地信息报区县承包地交易中心。如双方信息匹配则撮合成交并签订相关合同，如第三方投资人拟承包土地在交易中心无对应退出承包地匹配，则第三方投资人可委托交易中心人员（也可自行）与相关农户及所在村集体沟通，如愿退出承包地面积超过总面积的70%，则村集体有权将不同意退出的农户的土地与总面积之外愿意退出的农户的土地进行调换。在调换后由相关农户与村集体签订有偿退出合同，并由第三方投资人与村集体签订承包合同。这样做的好处是既能使有偿退出顺利推进，又能使不退地农户能保证有地可种，否则的话，就会造成哪怕是10%的农户不同意退出就可能使有偿退出无法推进，因为第三方投资人是不可能拿一个插花地进行农业开发的。
（三）建立专项基金
由区县一级财政部门拿出一笔专项资金，并联合农业开发银行等金融机构共同设立一个专项扶持基金，专门用于促进农村承包地的有偿退出，重点是扶持第三方投资人。
笔者在前文分析过，承包地的补偿金不能少，也无法少；而第三方投资人又是以营利为目的（至少是长期来看是营利的），所以按土地征收价承包很可能超出其承受能力而致土地承包无法进行，而农业的产业化、规模化又是大势所趋，又必须有类似于第三方投资人这样的农业资本进入农业市场。如何解开这个死结？只能是政府介入。介入的方式包括向第三方投资人提供贴息贷款，减免部分承包费，提供承包费分期付款支持，另外，政府还可根据第三方投资人吸纳劳动力、投资规模、纳税额的具体情况制定相应的扶持政策。总而言之，要让第三方投资人进得来、站得稳、长得大，只有第三方投资人发展壮大了才能迎来农业产业化、规模化的春天。
（四）政府要发挥指导作用
区县一级政府部门要对相关村集体在承包地补偿金的发放方式方面作出一定引导。
村集体要依据有偿退出农户的具体情况制定相应的补偿金发放方式。笔者在前文将有偿退出农户分为三类，第一类是进城的农户，第二类是两栖农户，第三类是只经营承包地的农户。笔者认为，对于第一、二类农户，原则上补偿金可以现金形式发放；对于第三类农户，应将补偿款优先用于完善社会保障体系（如养老保险、医疗保险等），如有结余再发放给相关农户。这样做主要是考虑到第一、二类农户生存能力较强，不太可能形成失业失地流民；第三类农户生存能力较差，如不优先解决社会保障问题，则到手补偿金吃光、用光后很可能生活无着，真正成了失业失地流民。
（五）建立反悔机制
区县一级政府统筹各个村集体，尽一切可能扩大村集体机动用地，以备有偿退出农户在退出后出现反悔时，本村或其他村集体能适当从机动地中拿出一定土地（如按原有偿退出承包地的一定比例）按退出时承包费标准发包给原退出农户。
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